Saopštenje za javnost

Dana 29.10.2019. godine, zastupnik u Predstavničkom domu Parlamentarne skupštine BiH prof. dr Zlatan Begić podnio je prijedlog izmjena i dopuna Zakona o prebivalištu i boravištu državljana Bosne i Hercegovine (”Službeni glasnik Bosne i Hercegovine”, br. 32/01, 56/08, 58/15), sa amandmanima – koji se dostavlja u prilogu. Prebivalište predstavlja jednu od najvažnijih pravno relevantnih činjenica od koje direktno ovisi ostvarivanje pravnog subjektiviteta građanina, te skoro svih drugih Ustavom garantovanih prava građana (pravo na ličnu kartu, putne i druge isprave, zdravstvenu i socijalnu zaštitu, mogućnost prijave na evidenciju za nezaposlene, upis u matične knjige, uživanje biračkih i političkih prava itd.).

Posljednjim izmjenama i dopunama ovog Zakona iz 2015. godine veliki broj građana Bosne i Hercegovine doveden je u bezizlazan i neodrživ položaj, naročito raseljene osobe i povratnici, te pripadnici nacionalnih manjina koji spadaju u posebno osjetljive i ugrožene grupe – među kojima susocijalno ugrožene osobe, trudnice, porodilje i sl. Propisivanjem uvjeta za prijavu prebivališta na imperativan i isključujući načinnametnute su neotklonjive prepreke za veliki broj građana, te sufaktički suspendovane posebne odredbe o prebivalištu i boravištu raseljenih osoba i povratnika, a položaj pripadnika nacionalnih manjina koji spadaju u posebno osjetljive grupe dodatno je otežan. Na direktan način doveden je u pitanje povratak i opstanak povratnika u prijeratnim mjestima prebivanja, čime se održava na snazi stanje nastalo etničkim čišćenjem, te pravni subjektivitet širokog kruga građana kojima su odredbama navedenog Zakona – čije izmjene i dopune se predlažu, nametnute neotklonjive prepreke za prijavu prebivališta, te time i za uživanje brojnih drugih prava i sloboda čija mogućnost ostvarivanja je uslovljena prethodnom prijavom prebivališta.

Sa ciljem da se otklone prepreke za neometanu prijavu prebivališta te da se svim građanima, naročito onima koji pripadaju posebno osjetljivim grupama, raseljenim licima, povratnicima i nacionalnim manjinama, omogući ostvarivanje ustavom garantovanog prava na prebivalište, njegovu prijavu prema realnom stanju, slobodu kretanja, te svih drugih prava čije ostvarivanje je uslovljeno prethodnom prijavom prebivališta, podnesen je prijedlog za izmjene i dopune navedenog Zakona.

Prof. Dr Zlatan Begić,

zastupnik Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine BiH

Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine

                       Predstavnički dom

n/r Predsjedavajućeg, g-dina Denisa Zvizdića

PREDMET:  PrijedlogIzmjena i dopuna Zakona o prebivalištu i boravištu državljana Bosne i Hercegovine(”Službeni glasnik Bosne i Hercegovine”, br. 32/01, 56/08, 58/15)

PREDLAGAĆ: Prof. Dr Zlatan Begić, zastupnik Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine

Na osnovu čl. 8., 104. stav.1., 105. i 106. stav 1. Poslovnika Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine, podnosim sljedeći

  • Prijedlog Izmjena i dopuna Zakona o prebivalištu i boravištu državljana Bosne i Hercegovine(”Službeni glasnik Bosne i Hercegovine”, br. 32/01, 56/08, 58/15)

Član 1.

Tačka 7. člana 3. mijenja se i glasi:„Prebivalište je mjesto i adresa u Bosni i Hercegovni na kojoj se osoba nastanila,s namjerom da tu stalno živi,radi ostvarivanja svojih prava i obaveza vezanih za životne interese kao što su porodični, ekonomski, socijalni, kulturni, profesionalni i drugi interesi.”

Član 2.

U stavu 3. člana 7a. nakon riječi: „dokaza”dodaju se riječi: „i činjenica”.

Član 3.

U stavu 1. člana 8.nakon riječi:„dati tačne i istinite podatkedodajese interpunkcijski znak – zarez:“,”,te riječi:„uz podnošenje dokaza o identitetu”.

 Stav 2. mijenja se i glasi: „Izuzetno od prethodnog stava ovog člana, u slučaju očigledne i osnovane sumnje u pogledu istinitosti, tačnosti i postojanja namjere stalnog nastanjivanja mogu se tražiti sljedeći dokumenti kojima se,kod prijave prebivališta, dokazuje istinitost, tačnost i namjera stalnog nastanjivanja:

  1. ovjerena izjava stanodavcaiz koje je vidljivo da je stanodavacvlasnik ili suvlasnik ili posjednik stana, kuće ili drugog objekta za stanovanje na adresi na kojoj se prijavljuje prebivalište ili ovjerena izjava da pred nadležnim tijelom vodi spor o vlasništvu ili ovjerena izjava da je postupak uknjižbe predmetnog objekta na adresi na kojoj se prijavljuje prebivalište u toku, odnosno ovjerena izjava da je stanodavac u posjedu objekta za stanovanje na adresi na kojoj se prijavljuje prebivalište po bilo kojem osnovu, te da daje pristanak da određena osoba bude prijavljena na predmetnoj adresi, ili
  2. ovjerena kopija ugovora o zakupu stana, kuće ili drugog objekta za stanovanje ili o podstanarskom odnosu, ili
  3. ovjerena izjava ili drugi dokaz o vlasništvu ili suvlasništvu stana, kuće ili drugog objekta za stanovanje vlasnika ili suvlasnika koji prijavljuje prebivalište, ili
  4. ovjerena izjava ili drugi dokaz o posjedustana, kuće ili drugog objekta za stanovanje, po bilo kojem osnovu, posjednika koji prijavljuje prebivalište, ili
  5. ovjerena izjavaili drugi dokaz da se pred nadležnim tijelom vodi spor o vlasništvu, odnosno da je pokrenut postupak uknjižbe stana, kuće ili drugog objekta za stanovanje na adresi na kojojosoba prijavljuje prebivalište, ili
  6. ovjerena izjava srodnika, bračnog ili vanbračnog partnera, usvojenika ili usvojitelja, koji već imaju prijavljeno prebivalište, da pristaje da određena osoba bude prijavljena na njegovoj adresi prebivališta.

.Stav 3. i 4. člana 8.brišu se.

 U dosadašnjemstavu 5. člana 8., koji postaje stav 3. istog člana, riječi: „koji u postupku prijave prebivališta ne mogu osigurati dokaze iz stavka 2. ovoga članka,”, te riječi: „radi dokazivanja valjane osnove za prijavu prebivališta” – brišu se.    

U dosadašnjem stavu 6. člana 8., koji postaje stav 4. istogčlana, riječ: „Državljanima”mijenja se sa riječi: „Državljani”, ariječi: „i ne mogu osigurati dokaze iz stavka 2. ovoga članka”, te riječi: “u pribavljanju dokaza o valjanoj osnovi” – brišu se.

Dosadašnji stavovi 7.-10. člana 8. postaju stavovi 5.-8.

Član 4.

U stavu 1. člana 8a. riječi/brojevi: „st. 2., 3. i 4.”mijenjaju se sa riječi i brojem: „stav 1.”.

  stavu 2. člana 8a.,iza riječi: „dokaze”dodaju se riječi: „i činjenice”, a  brojevi: „4., 5. i 6.”mijenjaju se sa brojevima: „3., 4. i 5.”.

U članu 8a. dodaje se novi stav 4. koji glasi: „Izuzetno od odredbi ovog člana, u pogledu državljana BiH koji pripadaju posebno osjetljivim i ugroženim kategorijama iz Poglavlja IV ovog Zakona nadležna tijela dužna su voditi posebnu evidenciju koja ne uključuje procedure provjere i dokazivanja iz prethodnog stava ovog člana, o čemu će posebno uputstvo donijeti direktor Agencije, a imajući u vidu legitimni cilj, sve okolnosti statusa i pravo na olakšanu prijavu prebivališta i boravišta ove kategorije građana u skladu sa Poglavljem IV ovog Zakona.”

Član 5.

U članu 8c. nakon riječi: „rješenjem će poništiti prebivalištedodajese interpunkcijski znak – zarez:“,”te riječi: „nakon provođenja postupka utvrđenog zakonom, te uvažavajući njegova ustavna prava i prava garantovana ovim Zakonom”.

Član 6.

Naziv Poglavlja IV mijenja se i glasi: „POSEBNE ODREDBE – POSEBNO OSJETLJIVE I UGROŽENE KATEGORIJE

Član 7.

U članu 16. nakon riječi: „raseljene osobe i povratnici”dodajese interpunkcijski znak – zarez:“,”,te se dodajuriječi: „pripadnici nacionalnih manjina kao i drugi građani, državljani BiH, koji spadaju u posebno osjetljive i ugrožene kategorije (socijalno ugrožene osobe, posebno trudnice, porodilje, druge osobe koje pripadaju posebno osjetljivim i ugroženim kategorijama)”.

Član 8.

Dodaje se novi član 28a. koji glasi:

„Pripadnici nacionalnih manjina kao i drugi građani, državljani BiH, koji spadaju u posebno osjetljive i ugrožene kategorije(socijalno ugrožene osobe, posebno trudnice, porodilje, druge osobe koje pripadaju posebno osjetljivim i ugroženim kategorijama), prebivalište prijavljuju u skladu sa kriterijima tačnosti, istinitosti i namjere stalnog nastanjivanja po olakšanom postupku prijave prebivališta.

Osoba iz prethodnog stava ovog člana, koja ima pravo da joj se olakša prijava prebivališta, nadležnom organu predočava odgovarajući dokaz o identitetu.

Za olakšanuprijavu prebivališta ne može se tražiti nijedan drugi dokument osim dokumenata kojima se dokazuje identitet.

Ako ne može predočiti dokument kojim dokazuje svoj identitet, osoba iz stava 1. ovog člana ima pravo da dokaže svoj identitet drugim sredstvima, uključujući i izjave te osobe ili izjave koje daju druge osobe u njenu korist.

Odredbe ovog člana analogno se primjenjuju i na prijavu boravišta po olakšanom postupku za osobe iz stava 1. ovog člana.”

  • Ustavni osnov –
  • Član III/1., III/5. i IV/4. Ustava Bosne iHercegovine; Član I/2. Ustava Bosne i Hercegovine, član II/3.m) Ustava Bosne i Hercegovine, član II/4. Ustava Bosne i Hercegovine, alineje 5. i 8. Preambule Ustava Bosne i Hercegovine; član 16. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima, stav 2. člana 2. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima, član 5. stav 1. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima, član 12. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima; stav 1. člana 2. Međunarodnog pakta za zaštitu ekonomskih, socijalnih i kulturnih prava, član 5. stav 1. Međunarodnog pakta za zaštitu ekonomskih, socijalnih i kulturnih prava, član 4. Međunarodnog pakta za zaštitu ekonomskih, socijalnih i kulturnih prava; član 2. stav 1., 3. i 4.  Protokola 4. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, član 1. Protokola 12. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, član 14. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda;član 6. Opšte deklaracije o pravima čovjeka Ujedinjenih nacija, član 13. Opšte deklaracije o pravima čovjeka Ujedinjenih nacija, član 4. stav 2. i 3. Okvirne Konvencije za zaštitu nacionalnih manjina, Aneks VII Opšteg okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini.

Razlozi za donošenje Izmjena idopunaZakona o prebivalištu i boravištu državljana Bosne i Hercegovine–

Imajući u vidu prirodu prava na prebivalište, te konsekvence pravne i faktičke naravi koje se vezuju za činjenicu prijave prebivališta, jasno je da eksplicitno  “prenormiranje” i introdukcija uvjeta imperativne, uslovljavajuće i isključujuće naravi kod prijave prebivališta može da proizvede (i proizvodi!) brojne probleme u praksi sa stanovišta prava i sloboda građana garantovanih normama ustavne naravi. Prebivalište, zapravo, predstavlja jednu od najvažnijih pravno relevantnih činjenica od koje direktno i indirektno ovisi ostvarivanje pravnog subjektiviteta građanina, te skoro svih drugih Ustavom garantovanih prava građana (pravo na ličnu kartu, putne i druge isprave, zdravstvenu i socijalnu zaštitu, mogućnost prijave na evidenciju za nezaposlene, upis u matične knjige, uživanje biračkih i političkih prava itd.). Dakle, riječ je o pravu i predmetu regulative koji ne trpi eksplicitno propisivanje na imperativan – uslovljavajući i isključujući način, gdje se otvara mogućnost – po odredbama predmetnog Zakona čije izmjene i dopune se predlažuda se značajan krug lica, koja se mogu naći u različitim životnim situacijama koje ne odgovaraju restriktivno postavljenim kriterijima, liši prava na prebivalište, odnosno da im se onemogući prijava stalnog mjesta prebivanja/stanovanja prema kriterijima istinitosti, tačnosti i namjere stalnog nastanjivanja što već proizvodi katastrofalne posljedice po brojna prava i slobode građana BiH, odnosno po sam pravni subjektivitet osoba u pitanju. Predmetna regulativa, čije izmjene i dopune se predlažu, može da dovede do potpune negacije prava na prebivalište/boravište i njegovu prijavu, time i do likvidacije građanina – u pravnom smislu – kao subjekta prava i pravnih odnosa, te njegovog svođenja na puki objekat koji egzistira u čisto fizičkom smislu unutar društva. Osim toga, odredbe predmetnog Zakona čije izmjene i dopune se predlažu, poslužile su kao osnov za pokretanje postupaka i donošenje rješenja o poništenju prebivališta brojnih građana, među kojima su i pripadnici naročito osjetljive grupe raseljenih lica i povratnika, te nacionalnih manjina.

U konkretnom slučaju već na prima facie osnovi (na prvi pogled) pouzdano se može zaključiti da postoje nesumnjivo opravdani razlozi po kojima se predmetne odredbe navedenog Zakona mogu smatrati neadekvatnim (vjerovatno i neustavnim!) s obzirom na dvije bitne okolnosti. Prva se tiče prirode prava na prebivalište i mogućnost njegovog zasnivanja u pravnom smislu, putem prijave istog, te uticaja te činjenice na mogućnost uživanja brojnih drugih prava i sloboda građana koje čine sadržaj pravnog subjektiviteta svakog građanina, koji subjektivitet je civilizacijska tekovina i nesporna vrijednost ustavne i pravne naravi u svakom demokratskom društvu. Druga okolnost tiče se krajnje restriktivno postavljenih uvjeta za perfektuaciju ovog prava, na imperativan, uslovljavajući i isključujući način što je potpuno neprimjerena vrsta normiranja sa stanovišta same prirode ovog prava.

U smislu predmetnih odredbi navedenog Zakona – čije izmjenei dopunese predlažu, kao uvjet svih uvjeta za prijavu prebivališta nameće se postojanje prava vlasništva ili posjedništva na stambenoj nekretnini, bilo da je riječ o pravu vlasništva osobe koja prijavljuje prebivalište koje je već zasnovano upisom u zemljišne knjige, njegovih roditelja, bračnog ili vanbračnog partnera, usvojenika ili usvojitelja sa prijavom prebivališta (jednih kod drugih), odnosno zakupodavca stambene nekretnine ili je riječ o pravu vlasništva u nastajanju – legalizacijom ili uknjižbom stambenog objekta, odnosno na stambenom objektu povodom kojeg se vodi vlasnički spor. Pojednostavljeno rečeno, bez prava vlasništva/posjedništva na nekretnini, odnosno prava vlasništva koje je, u pravnom smislu, u proceduri nastajanja kroz postupak legalizacije ili uknjižbe nekretnine, odnosno nekretnine povodom koje se vodi vlasnički spor na strani osobe koja prijavljuje prebivalište, njenih roditelja, bračnog ili vanbračnog partnera, zakupodavca, usvojitelja i usvojenika (jednih kod drugih) nije moguće prijaviti prebivalište u BiH. Jasno je da ovakva – restriktivno postavljena regulativa u oblasti prava na prebivalište i slobodu kretanja de iure i de facto isključuje značajan broj građana BiH među kojima su i posebno ugrožene kategorije kao što su raseljena lica i povratnici, pripadnici nacionalnalnih manjina, ali i značajan broj drugih građana koji ne ispunjavaju restriktivno postavljene uvjete obzirom na sve realno postojeće okolnosti historijske, tradicionalne, ekonomsko-socijalne i druge naravi koje je zakonodavac naprosto zanemario.

Tim povodom, na prvom mjestu valja ukazati na prirodu prava na prebivalište i prava na njegovu prijavu, od čijeg konsekventnog i neometanog ostvarenja neposredno ovisi i sloboda kretanja, pravo na lične dokumente/isprave, te realizacija brojnih drugih pripadajućih prava svakog pojedinca od čega, u konačnom, direktno ovisi i ostvarivanje građanina kao pravnog subjekta, odnosno njegova pravna sposobnost – da bude nosilac prava i obaveza, te poslovna sposobnost – da slobodnim izjavama volje zasniva prava i obaveze, odnosno da učestvuje u pravnom prometu. S tim u vezi, sloboda kretanja ne obuhvata samo mogućnost stalnog nastanjivanja ili privremenog zadržavanja, odnosno, promjenu lokaliteta u čisto fizičkom smislu unutar određenog prostora/države ili van nje, nego podrazumijeva i mogućnost kontinuiteta neometanog uživanja svih prava i sloboda, uključujući i izvršavanje obaveza bez obzira na bilo koju okolnost. Prijava prebivališta, u tom smislu, pojavljuje se kao pravo i objektivna činjenica koja se ne smije dovoditi u pitanje propisivanjem uvjeta isključujuće i imperativne naravi, kako je to napravio zakonodavac donošenjem predmetnih odredbi navedenog Zakona u ovom slučaju – čije izmjene i dopune se predlažu, jer se time ne osporava samo pravo na prebivalište i slobodu kretanja, nego se diskvalifikuju pravna i poslovna sposobnost građanina, odnosno dokida se njegov pravni subjektivitet. U tom smislu, javna vlast je dužna stvoriti pretpostavke – kako za slobodu kretanja i nastanjivanja u fizičkom smislu, tako i za neometano uživanje Ustavom garantovanih prava i sloboda, te kontinuitet objektivne mogućnosti da se bude nosiocem i subjektom prava i obaveza (a ne njihovim objektom!), odnosno da se pravnim radnjama zasnivaju odnosi pravne naravi radi ostvarivanja porodičnih, profesionalnih, ekonomskih, socijalnih, kulturnih, političkih i drugih prava, sloboda i interesa. To direktno ovisi od mogućnosti prijave prebivališta i, posljedično tome, ostvarivanja prava na lične dokumente/isprave, a što predstavlja verifikaciju pravnog subjektiviteta svakog građanina, te uslov ostvarivanje njegove pravne i poslovne sposobnosti u punom kapacitetu. Pri tome se prilikom prijave prebivališta javna vlast i pojedinac – građanin moraju rukovoditi kriterijima istinitosti, tačnosti i subjektivnim elementom namjere stalnog nastanjivanja u određenom mjestu i na određenoj adresi, što su uobičajeni kriteriji u pogledu regulative ostvarivanja prava na prebivalište i slobodu kretanja u demokratskim zemljama uporednog prava, uključujući i zemlje okruženja.[1]

Okolnost, koju je zakonodavac također u cijelosti zanemario pri donošenju spornih odredbi čije izmjenei dopune se predlažu, tiče se velikih pomjeranja stanovništva za vrijeme ratnog stanja, odnosno činjenice da se stanovništvo u BiH u milionskom broju našlo pod okolnostima prinudne promjene mjesta stanovanja, bez elementarnog humanog i civilizovanog smještaja za ogroman broj građana i njihovih porodica. S obzirom na te i druge okolnosti, samo na području entiteta Republika Srpska izrađeno je preko 80 hiljada objekata bez potrebnih dozvola. U Federaciji BiH situacija je još dramatičnija. Procjenjuje se da na području ovog entiteta više od 20% od ukupnog broja objekata su objekti koji su izgrađeni i stavljeni u funkciju bez potrebnih dozvola, od kojih najveći broj čine stambeni objekti. Samo u gradu Sarajevu procjenjuje se da postoji oko 60 hiljada objekata koji su izgrađeni bez potrebnih dozvola. Međutim, ova pojava nije karakteristična samo za BiH koja je bila poprište teških ratnih sukoba i velikih unutrašnjih migracija.

Tako, primjera radi, od 1960. godine u Italiji je sagrađeno oko 4,5 miliona objekata bez potrebnih dozvola. U Grčkoj, od ukupno 7 miliona stambenih kuća, procjenjuje se da i danas postoji čak jedna četvrtina bez potrebnih dozvola, a slična situacija je i u nekim drugim zemljama razvijene demokratije. U zemljama okruženja, primjera radi u susjednoj Republici Srbiji postoji preko 800 hiljada objekata bez potrebnih dozvola itd. U navedenim i drugim zemljama razvijene demokratske tradicije, te u zemljama okruženja u nekoliko navrata je vršena legalizacije bespravno sagrađenih objekata, ali sa tom razlikom što pokretanje ovog postupka ili eventualni neuspjeh u postupku legalizacije nije predstavljao uvjet imperativne naravi ili razlog za osporavanje prava na prijavu prebivališta sve dok takav stambeni objekat realno postoji i sve dok takav objekat stvarno naseljavaju osobe u pitanju sa namjerom trajnog nastanjivanja. Da su, kojim slučajem, zakonodavci u prethodno navedenim i drugim zemljama posegnuli za uslovljavanjem i nametanjem uvjeta imperativne, uslovljavajuće i isključujuće naravi, kako je to učinio zakonodavac u BiH donošenjem predmetnih odredbi navedenog Zakona – čije izmjene i dopune se predlažu, danas bi u zemljama okruženja i u zemljama Evropske unije postojalo na desetine miliona građana bez prijave prebivališta, bez ličnog identifikacionog dokumenta, bez putnih isprava, bez svojstva pravnog subjekta i u statusu pukog objekta (do nivoa stvari!), što naravno nije slučaj.

U tom smislu, vezivajući pravo građana na prijavu prebivališta sa učešćem u postupku legalizacije stambene nekretnine zakonodavac je nekonsekventno zanemario  najmanje dvije bitne okolnosti. Prva okolnost tiče se osoba koje nisu bile u mogućnosti da pokrenu postupak legalizacije nekretnine u utvrđenom roku iz različitih razloga objektivne naravi. Druga okolnost tiče se sasvim izvjesne mogućnosti da sve osobe koje su u roku pokrenule postupak legalizacije nužno ne moraju uspjeti u tom postupku, odnosno da se postupak može završiti negativno u smislu odbijanja zahtjeva za legalizaciju stambene nekretnine u pitanju, iz formalno-tehničkih ili suštinskih razloga, pa se opravdano postavlja pitanje šta je posljedica toga u pogledu prava na prebivalište i njegovu prijavu?

Tako, primjera radi, prema Informaciji o legalizaciji bespravno izgrađenih objekata na području opčine Novo Sarajevo u periodu 1998 – 2018. godina, br. 02-23-2450/18 od 22.10.2018. godine, od 2006. godine zaprimljen je ukupno 4 491 zahtjev za legalizaciju, od čega je 1491 zahtjev negativno riješen. Dakle, riječ je o hiljadama osoba čija pozicija u pogledu prava na prebivalište i njegovu prijavu u budućnosti je, u najmanju ruku, nejasna u kontekstu aktuelnih odredbi predmetnog Zakona čije izmjene i dopune se predlažu. To implicite dovodi u pitanje ostvarivanje njihovog prava na pravni subjektivitet, ali i obavezu javne vlasti da osigura evidenciju građana po mjestu prebivališta na istinit i tačan način, što je problem posebne vrste u pogledu sugurnosnih, ali i drugih pitanja i okolnosti.

Pri tome, mogućnosti naknadne legalizacije spornih stambenih objekata, te procedure i eventualne sankcije za gradnju bez odgovarajućih dozvola propisane su drugim propisima i ne mogu se “naslanjati” niti imati bilo kakav uticaj na pravo na prijavu prebivališta, pa se onemogućavanje uživanja prava na prebivalište i značajnog broja drugih odnosnih prava, uključujući i pravo na lične dokumente, nikako ne može smatrati niti zakonski utemeljiti kao neka vrsta dodatne sankcije za učesnike ovakve vrste odnosa – što direktno proizilazi iz predmetnih odredbi navedenog Zakona – čije izmjene i dopune se predlažu ovim povodom. Pojednostavljeno rečeno, pored svih drugih sankcija za gradnju bez odgovarajućih dozvola, od odbijanja zahtjeva za legalizaciju, propisanih sankcija itd., zakonodavac je u ovom slučaju de iure i de facto uveo i moguću sankciju depersonalizacije osobe u pitanje, odbijanja izdavanja ličnih dokumenata, odnosno ukidanje pravnog subjektiviteta u krajnjoj instanci.

Osim toga, postupajući organi na terenu, suprotno odredbama Poglavlja IV predmetnog Zakona, ne samo da nisu uvažili prava raseljenih osoba i povratnika propisana ovim odredbama, nego se u pojednim opštinama pokreću i vode postupci, te se donose rješenja o poništenju prebivališta za pripadnike populacije raseljenih osoba i povratnika. Tako je, u petogodišnjem periodu primjene predmetnih odredbi navedenog Zakona, zabilježeno na stotine slučajeva poništenja prebivališta licima koja pripadaju povratničkoj populaciji, čime je ovim licima onemogućeno uživanje brojnih prava i sloboda čija mogućnost realizacije se direktno vezuje za prebivalište i njegovu prijavu, te su isti dovedeni u potpuno bezizlaznu situaciju. Uglavnom je riječ o osobama koje iz objektivnih razloga nisu uspjeli obnoviti stambene nekretnine porušene za vrijeme rata, kojima nisu dodjeljena sredstva za obnovu stambenog objekta bilo zbog nedostatnosti tih sredstava, bilo iz drugih objektivnih razloga, a sami se nalaze u stanju koje ne omogućava da iz vlastitih sredstava obnove porušene stambene objekte. Primjenom predmetnih odredbi navedenogZakona – čije izmjene i dopune se predlažu, dakle, ovoj kategoriji lica nametnute su nepremostive prepreke za formalnu prijavu prebivališta u opštinama prijeratnog mjesta prebivanja. Time su, primjenom ovih odredbi, u praksi faktički suspendovane odredbe ovog – predmetnog Zakona iz Poglavlja IV (Posebne odredbe) koje se odnose na pravo na uspostavljanje ili ponovnu prijavu prebivališta po olakšanom postupku za raseljene osobe i povratnike.

Pored navedenog, nikako se ne bi trebalo zanemariti činjenično stanje na terenu koje, između ostalog, ukazuje da je spornim odredbama predmetnog Zakona – čije izmjene i dopune se predlažu, naročito pogođena posebno ranjiva populacija romske nacionalne manjine. Naime, notorno je poznato da građani BiH koji pripadaju romskoj nacionalnoj manjini u značajnom broju slučajeva ne posjeduju niti lična identifikaciona dokumenta/isprave (ličnu kartu na prvom mjestu), radi čega nisu u mogućnosti da ostvare brojna prava koja se često puta tiču golog opstanka, kao što je pravo na zdravstveno osiguranje, pa sve do upisa u matične knjige i sl. Zbog nemogućnosti prijave prebivališta i ostvarivanja prava na lična dokumenta, pogotovo u pogledu primjene aktuelnih odredbi predmetnog Zakona – čije izmjene i dopune se predlažu, a koje “tvrdo” insistiraju na pravu vlasništva ili posjedništvu na stambenim nekretninama u kojima se stalno prebiva ili koje su predmet ugovora o zakupu i sl. kao preduvjetima za prijavu prebivališta, najozbiljnije posljedice snose posebno ugrožene grupe unutar ove populacije – kao što su, primjera radi, porodilje i trudnice. Naime, javnosti je, između ostalog, dobro poznat slučaj osobe – trudnice S.A. kojoj je uskraćeno pravo na zdravstveno osiguranje te pristup zdravstvenoj zaštiti u periodu prenatalnog stanja čime je na krajnje nehuman i necivilizacijski način doveden u pitanje čak i život navedene osobe.

Pri tome treba istači da je Komitet za ukidanje diskriminacije UN-a, razmatrajući četvrti i peti kombinovani periodični izvještaj BiH o primjeni Konvencije o uklanjanju svih oblika diskriminacije žena u zaključnom komentaru broj 35., između ostalog, izrazio svoju zabrinutost zbog odsustva ujednačenih zakona i politika u oblasti zdravlja što dovodi do neravnopravnog pristupa zdravstvenim uslugama i pokrivenosti zdravstvenim osiguranjem, koje zavisi od prebivališta žena, što nesrazmjerno pogađa romske žene i djevojčice. Osim toga, razmatrajući kombinovani deveti, deseti i jedanaesti periodični izvještaj o Bosni i Hercegovini  Komitet za eliminaciju rasne diskriminacije  u svojim Zaključnim zapažanjima  uputio je Zaključnu preporuku da BiH između ostalog – poboljša pristup Roma zdravstvenoj zaštiti, između ostalog i uklanjanjem prepreka za prijavu na zdravstveno osiguranje – u koje prepreke ultimativno i na prvom mjestu spadaju uvjeti za prijavu prebivališta (i izdavanje lične karte!), bez čega je nemoguće ostvariti većinu drugih prava – uključujući i prava od kojih direktno ovisi život i zdravlje, kao što je pravo na obavezno zdravstveno osiguranje i pristup zdravstvenoj zaštiti.

Sve to nije uticalo na zakonodavca u BiH da otkloni prepreke formalno-procesne prirode koje i dalje utiču na nemogućnost prijave prebivališta prema stvarnom mjestu prebivanja, izdavanje ličnih identifikacionih dokumenata, te uživanje svih drugih prava i sloboda za sve građane – uključujući i pripadnike posebno osjetljivih skupina. Upravo suprotno, zakonodavac je donoseći predmetne odredbe navedenog Zakona – čije izmjene i dopune se predlažu – potpuno zanemario realno stanje unutar društva, prava građana – među kojima su i posebno osjetljive skupine, ali i obaveze pravne naravi koje proizilaze iz Okvirne Konvencije za zaštitu nacionalnih manjina koja je sastavni dio pravnog poretka BiH, pa je propisivanjem spornih uvjeta za formalnu prijavu prebivališta dodatno otežao, odnosno de iure i de facto onemogućio ostvarivanje prava na prebivalište, lična dokumenta, te time većine drugih prava, između ostalih, i pripadnicima posebno osjetljivih i ugroženih kategorija stanovništva iz reda nacionalnih manjina.

Iz svega navedenog, jasno je da važeće odredbe predmetnog Zakona na neadekvatan način tretiraju materiju u pitanju, da čak ne definišu prebivalište na odgovarajući način te u vezi sa pravom na pravni subjektivitet građana, pa se iz navedenih ali i drugih razloga podnosi ovaj prijedlog za izmjene i dopune predmetnog Zakona.

  • Principi na kojima je zasnovan prijedlog Izmjena i dopuna Zakona o prebivalištu i boravištu državljana Bosne i Hercegovine –
  • Principi istinitosti, tačnosti i namjere stalnog nastanjivanja – što su uobičajeni principi na kojima se zasniva regulativa koja se tiče prava na prebivalište i njegovu formalnu prijavu u zemljama razvijene demokratije i zemljama okruženja, a imajući u vidu prirodu prava na prebivalište i uticaj ovog prava na ukupan pravni subjektivitet građana;

Princip pravne sigurnosti – spornim odredbama predmetnog Zakonačije izmjene i dopune se predlažu, pored kriterija istinitosti, tačnosti i namjere stalnog nastanjivanja, zakonodavac de iure i de facto uvodi i druge – potpuno nelogične i neprihvatljive kriterije za zasnivanje prava na prebivalište – time i drugih pripadajućih prava, kao što su: obaveza kupovine nekretnine/stambenog prostora, obaveza udaje, ženidbe ili zajednice života sa osobom koja je vlasnik nekretnine/stambenog prostora i sl., što su uvjeti koji ne uvažavaju kriterije društvene realnosti, predstavljaju miješanje u privatnost građana, dovode do kršenja njihovih ustavnih prava, te koji u praksi proizvode potpuno skaredne situacije. Čini se da zakonodavac spornim odredbama predmetnog Zakona – čije izmjene i dopune se predlažu, zapravo, navodi građane na davanje netačnih podataka o svom prebivalištu, te time na kršenje zakona, a kako ne bi doveli u pitanje mogućnost formalne prijave prebivališta i izdavanje ličnog identifikacionog dokumenta bez čega se svode na puki objekat unutar pravnog poretka tj. gube svojstvo pravnog subjekta.Na ovaj način se aktom državne zakonodavne vlasti, odnosno spornim odredbama predmetnog Zakona, uvodi stanje potpune pravne neizvjesnosti, čime se direktno krši princip pravne sigurnosti, koji je princip ustavne naravi od najvišeg značaja, pa se ovim izmjenama i dopunama nastoji osigurati i ovaj princip.

Princip ustavnosti – u kontekstu poštivanja prava na prebivalište i slobodu kretanja koje je garantovano normama ustavne naravi, a imajući u vidu prirodu prava na prebivalište i posljedice koje proizvodi na ukupan pravni subjektivitet građana,

–     itd.

  • Procjena finansijskih sredstava neophodnih za provođenje Izmjena i dopuna Zakona o prebivalištu i boravištu državljana Bosne i Hercegovine –
  • Za provođenje predloženih Izmjena i dopuna predmetnog Zakona nisu potrebna nikakva dodatna finansijska sredstva.
  • Mišljenje Direkcije za evropske integracije o usklađenosti prijedloga Izmjena i dopuna Zakona o prebivalištu i boravištu državljana Bosne i Hercegovines pravnoobavezujućim normama EU –
  • U skladu sa članom 105. stav 4. Poslovnika Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine BiH, u slučajevima kada se poslanici u individualnom kapacitetu pojavljuju u ulozi predlagača zakona ili izmjena i dopuna zakona, mišljenje Direkcije za evropske integracije o usklađenosti prijedloga zakona sa zakonodavstvom EU pribavlja Kolegij Doma.

PODNOSILAC/PREDLAGAČ

                                                                                                                             __________________________

                                                                                              /Prof. Dr Zlatan Begić/

[1]U tom smislu, primjera radi, u Zakonu o prebivalištu i boravištu građana Republike Srbije navode se neki od uvjeta koji su propisani i osporavanim odredbama predmetnog Zakona, ali se oni ne postavljaju kao imperativni uvjeti isključujuće prirode, nego kao dodatne činjenice koje olakšavaju prijavu prebivališta za građane koji nisu vlasnici nekretnina ili koji nisu u ugovornom zakupodavnom odnosu, uz eksplicitno navođenje da se prijava prebivališta može izvršiti i po drugim osnovama te po (stvarnom) mjestu stanovanja ako su ispunjeni drugi kriteriji (kriteriji istinitosti, tačnosti i namjere stalnog nastanjivanja, radi ostvarivanja porodičnih, profesionalnih, ekonomskih, socijalnih, kulturnih i drugih interesa, prava i obaveza što čini sadržaj prava na prebivalište i slobodu kretanja), te drugih uvjeta procesne naravi na kojima ovaj Zakon inače insistira, a koji su u funkciji neometanog ostvarenja prava na prebivalište i slobodu kretanja. Tako je članom 11. Zakona o prebivalištu i boravištu Republike Srbije propisano, kako slijedi: „Građanin može prijaviti prebivalište po osnovu prava svojine na stanu, ugovora o zakupu stana ili drugom pravnom osnovu. Ukoliko građanin ne može prijaviti prebivalište po osnovu navedenom u stavu 1. ovog člana, nadležni organ mu rešenjem utvrđuje prebivalište na adresi: 1) njegovog stalnog stanovanja, ako su ispunjeni drugi uslovi propisani zakonom (istinitost, tačnost, namjera stalnog nastanjivanja i sl., op. a.); 2) prebivališta njegovog supružnika ili vanbračnog partnera; 3) prebivališta njegovih roditelja; 4) ustanove u kojoj je trajno smešten ili centra za socijalni rad na čijem području se nalazi, uz prijavu građanina toj ustanovi, odnosno centru da će njegova adresa biti na adresi ustanove odnosno centra.” Pri tome je mogućnost prijave prebivališta po stvarnom mjestu stanovanja, uz ispunjenje kriterija istinitosti, tačnosti i namjere stalnog nastanjivanja, osobama koje nemaju vlasništvo nad stambenom nekretninom ili ugovor o zakupu, niti potpadaju pod druge osnove, postavljeno kao samostalna mogućnost, odvojena nomotehnički od ostalih propisanih mogućnosti tačkom i zarezom, što prema nomotehnici i pravilima tumačenje, ali i praksi povodom provođenja ovog Zakona u susjednoj Republici Srbiji, znači da se svaka mogućnost posmatra alternativno – sama za sebe u odnosu na druge propisane mogućnosti. Konačno, ovoj kategoriji osoba pravo na prebivalište utvrđuje se rješenjem nadležnog organa javne vlasti čime se posebno naglašava odgovornost i obaveza javne vlasti/države da svakom građaninu omogući uživanje ovog prava pod svim okolnostima, time i status pravnog subjekta, bez obzira na imovinski, bračni, srodnički ili bilo kakav drugi status, ali i da osigura evidenciju svojih državljana prema stvarnom mjestu prebivališta. Zakon o prebivalištu susjedne Republike Hrvatske također ne sadrži odredbe imperativne, uslovljavajuće i isključujuće prirode koje bi se mogle pojaviti kao nepremostiva smetnja u pogledu formalne prijave prebivališta, te uživanja prava na prebivalište, slobodu kretanja i pravni subjektivitet.